Opinie: Helder handhaven
mr. Tineke Witberg, programmamanager van de Academie voor Overheidsjuristen
Na een periode waarin steeds meer specifieke handhavende instanties werden opgericht, zijn we nu aanbeland in een periode van samenvoeging en stroomlijning. Er wordt toegewerkt naar één Rijksinspectie, te beginnen met de clustering van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, de VROM-Inspectie, het Staatstoezicht op de Mijnen en de Arbeidsinspectie. Daarnaast worden de marktmeesters niet-financiële markten samengevoegd (NMa, OPTA en Consumentenautoriteit eventueel met de Zorgautoriteit). Ook de invoering van een landelijke politie en de Regionale uitvoeringsdiensten (RUDs) passen in dit plaatje. Hoewel deze samenvoegingen mede zijn ingegeven door bezuinigingsoverwegingen, hebben ze als groot voordeel dat daarmee ook de doelmatigheid en de rechtsgelijkheid wordt vergroot. Zoals in Kaderstellende visie op toezicht wordt gesteld, zal er door samenvoeging een onafhankelijke (van ondertoezichtgestelden, politiek en andere belanghebbenden) en professionele organisatie kunnen ontstaan, die consistent, voorspelbaar, selectief en slagvaardigheid werkt. Hierbij is de uitwisseling van gegevens intern geen probleem, kan effectief en efficiënt toezicht worden gehouden en worden door geconcentreerd toezicht de toezichtslasten voor met name bedrijven verminderd.
Als de voordelen van clustering zo evident zijn, zou mijns inziens de concentratie van toezichthouders niet moeten worden beperkt. De genoemde voordelen komen het best tot zijn recht, wanneer alle decentrale handhavingsinstanties samen worden gevoegd tot één gedeconcentreerde handhavingsdienst, die wordt belast met het toezicht op de naleving van alle rechtsnormen binnen hun gebied. Een dergelijke samenvoeging zal leiden tot een concentratie van kennis en ervaring van het werkgebied en van de betrokkenen. Informatie over het (normatieve) gedrag van burgers en bedrijven zullen voor het toezicht op elke wetgeving gebruikt kunnen worden en daarmee kan effectiever worden opgetreden. Voor de bedrijven heeft dat als voordeel dat bezoeken en controles geconcentreerder plaatsvinden. Bovendien worden geen tegenstrijdige eisen gesteld. De naam van de nieuwe toezichthouder (regionaal ingedeeld) zou voor verschillende functionele onderdelen verschillend kunnen zijn, maar ook kan worden gekozen de naam ‘Politie’ voor het geheel te gebruiken.
Voorwaarde voor het slagen van een dergelijke operatie is dat de nieuwe organisatie moet kunnen beschikken over de mogelijkheid tot het opleggen van passende sancties en het kunnen inzetten van passende toezichtinstrumenten. De sanctiemogelijkheden die de diverse toezichthouders nu hebben, verschillen nogal, terwijl daarvoor niet altijd een goede reden is aan te geven. Een deskundige toezichthouder kan heel goed bepalen welke sanctie in een bepaald geval het meest effectief is. De nieuwe toezichthouder zou dus alle sancties moeten kunnen toepassen van naming and shaming tot en met gevangenisstraf, dus inclusief intrekking van een vergunning, het stilleggen van een bedrijf, een waarschuwing of een boete. Hiermee worden ook calculerende personen en bedrijven gestimuleerd het gewenste gedrag te vertonen. Het meest heldere systeem zou zijn een nieuw bestuursstrafrecht, waarbij de bestuurlijke sancties en de strafrechtelijke sancties als aparte onderdelen komen te vervallen. Alle sanctiemogelijkheden, zowel de preventieve als de repressieve, zouden in de nieuwe (algemene bestuursstraf)wet kunnen worden opgenomen evenals de opsporingsmiddelen, bevoegdheden en de rechtsbescherming. Voor zover er niet-punitieve toezichtsmaatregelen worden getroffen (bv waarschuwing, intrekking vergunning e.d.) zal de rechterlijke toetsing op dezelfde wijze als nu in het bestuursrecht vorm kunnen krijgen (houden) en zullen de a.b.b.b. de grenzen vormen van het optreden (proportioneel, non-discriminatoir, gemotiveerd e.d.). Hiermee wordt de eenheid van toezichtsmaatregelen vergroot, terwijl rekening wordt gehouden met de individuele omstandigheden. Bij de rechterlijke toetsing van de punitieve sancties zal de rechter tevens moeten oordelen over de verwijtbaarheid en evenredigheid van de straf. Gezien vanuit het EVRM bestaat tegen een dergelijk eenduidig handhavingsstelsel geen bezwaar, zolang de vereiste waarborgen maar in dat stelsel zijn neergelegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om strengere eisen aan de feitenvaststelling en de bewijsvoering bij punitieve sancties. Uiteindelijk is er altijd de rechterlijke toetsing van de sanctie en daarmee van de inzet van instrumenten.
Als sluitstuk past bij een dergelijk eenduidig sanctiestelsel ook een eenduidige rechterlijke structuur. Eén rechterlijke instantie (we spreken dan niet meer van een strafrechter of bestuursrechter, maar van de rechter), kan de regio’s bestrijken van de toezichthouder. Dit sluit aan bij de bedoeling van het kabinet de gerechtelijke indeling en de politieregio’s aan elkaar gelijk te stellen. Bij de rechtbanken kunnen, voor zover gewenst, ‘functionele’ kamers worden ingericht.
Het moge duidelijk zijn, dat ik vind dat we naar een eenduidig handhavingsstelsel moeten streven. Het vergroot de rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en handhaafbaarheid. Het samenvoegen van verschillende toezichthouders tot één, regionaal ingedeelde, deskundige toezichthouder zorgt voor een eenduidige, effectieve en doelmatige benadering van justitiabelen binnen dat gebied. Door het kunnen inzetten van de meest effectieve sanctie voor die persoon of dat bedrijf op dat moment wordt het vertrouwen in en het gezag van de toezichthouder vergroot en worden personen en bedrijven aangezet tot een grotere nalevingsbereidheid.
Een uitgebreider stuk over dit onderwerp is gepubliceerd in Themis van december 2011 ( jaargang 172, nr. 4), onder de titel ‘Naar een eenduiding handhavingsstelsel’
